新时期高新技术企业政策的七大导向

摘 要：我国高新技术产业正面临着新的发展机遇和挑战，按照国家中长期科学和技术发展规划纲要提出的要求和目标，新时期高新技术企业政策做了较大的调整：除政策支持范围不再受区域性限制外，政策导向更加强调自主研发、核心自主知识产权等无形资产拥有、快速进行技术成果转化等七个方面。本文结合2008 年新认定高新技术企业统计数据，对高新技术企业政策的新规定及内涵做了深入分析。
关键词：高新技术；核心自主知识产权；技术成果转化
 
2005 年10 月，为配合即将颁布的《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020 年）》（以下称《规划纲要》）和《企业所得税法》（以下称《所得税法》），科技部、财政部及国家税务总局联合启动了调整高新技术企业政策的战略研究。此后三年中，三部（局）反复研究我国高新技术产业面临的新情况及新形势，在总结过去工作经验、借鉴国外先进做法的基础上[1]，经过大量地方调研、多次实际测算，听取9 个中央部门的意见，形成了新时期高新技术企业政策的总体思路。2008 年4 月，经过国务院批准，《高新技术企业认定办法》（以下称《认定办法》）出台；同年7 月，配套文件《高新技术企业认定工作指引》（以下称《工作指引》）出台，这两个文件在社会上产生了较大影响。截至2008 年年底，按照新办法全国共认定了15541 家高新技术企业。从新认定企业的各指标来看，新高新技术企业政策对我国高新技术产业发展的导向明确，作用初见端倪。
 
一、引导我国高新技术产业实现“由大到强”的转变
党的十三大提出“注意发展高技术新兴技术产业”以来，高新技术企业作为重要政策载体之一，为我国高新技术产业跨越式发展发挥了极为重要的作用。20 世纪90 年代初制定的高新技术企业认定条件是针对国际上高新技术产业蓬勃兴起、国内外差距较大的情况下制定的。那时，快速建立高新技术产品加工生产能力，实现高新技术产业“从无到有，从小到大” 的跳跃式发展是第一位的问题，这也就必然成为当时认定工作的现实导向。随着我国高新技术产业的快速发展，截至2007年年底，全国按原办法认定的高新技术企业共56047 家，实现营业总收入约10.5 万亿元；完成工业增加值2.2 万亿元，占当年GDP 的比重达到8.8%。在取得明显成效的同时，我们必须看到，较大的生产加工能力与较弱的创新、增值能力日益成为新时期我国高新技术产业必须解决的主要矛盾。从国际比较来看，2007 年我国高技术产业出口占制造业出口的比重达到29.7%，超越了美国、日本、韩国、德国等国，高技术产业占制造业增加值比重与德国相当（2006 年），但从研发投入占工业总产值的比重来看，我国高技术产业为美国的8％，日本的12%，韩国的22％（2006/2007 年） [2]，直到2007 年年底，10% － 15% 的原高新技术企业中基本没有研发投入；高技术产业增加值率低于美国、日本等国约14 个百分点（2003 年），劳动生产率只有美国的12％（2000年）、意大利的1/4 [3]。
2006 年，中共中央、国务院在《关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》中作出了“推动高技术产业加快从加工装配为主向自主研发制造延伸”的重要抉择。新时期高新技术企业政策必须突出自主创新，通过重新设计、调整与界定认定指标，强化管理体系建设，把政策重心转移为：培育出一批极具自主研发和技术产业化能力的企业，通过创新驱动和内生增长，掌握核心自主知识产权，迎头赶上世界产业技术升级浪潮，促使我国高技术产业在国际分工格局中向价值高端演进，与其他相关政策一道推动我国高新技术产业早日完成“由大到强”的历史性转变。
 
二、引导企业提高创获与运用核心自主知识产权能力
以知识产权为核心的无形资产是未来技术型企业最重要的战略资产。美国资本市场上市公司的无形资产占市值的比重从1982 年的38％，迅速提升到2002 年的82％ [4]。相应地，无形资产对高新技术产品最终价值的贡献率不断上升，简单劳动力等要素贡献则不断下降。一些原高新技术企业或无力创造知识产权，或没有通过合适方式获取知识产权，或拥有知识产权却不注重资产化运用（调研中发现不少企业的知识产权游离于财务账目之外）。针对这种情况，新的高新技术企业政策提出了两方面要求。
1.  激励企业创造和获取核心自主知识产权
《认定办法》要求，企业必须在申报高新技术企业之时的近三年内，对其主要产品（服务）的核心技术至少获取一项自主知识产权，并鼓励企业尽可能地扩大核心自主知识产权保有量。考虑到实际状况，新办法并未“一刀切”地要求企业完全通过自主开发方式获得知识产权，企业可以通过合法的方式，如受让、受赠，并购等，取得关键知识产权，强化知识产权意识。
2.  提高企业知识产权资产化运作的意识和水平
知识产权资产化运作的前提是对其进行会计核算。《工作指引》中通过对研究开发费用辅助账目科目的细化，规定了用于研发活动的无形资产的摊销费用可计入研究开发费用。企业无论是自行开发或者以其他形式获得的知识产权都可按照此项要求核算分摊费用。通过这一安排，可以提示企业合理估算知识产权的经济价值，注重提高知识产权资产化管理水平，使专利及非专利技术等无形资产真正成为经营获利的持久源泉。2008 年，新认定高新技术企业当年申请专利75326 件， 授权专利42481 件；当年申请发明专利34082 件，相当于全国规模以上工业企业申请量的57.5％。
 
三、引导企业持续、高效地进行研究开发投入
现代经济中，研究开发活动（简称R&D）已经成为先进技术的主要来源。将产品、产业划分为高、中、低技术的主要依据是该产品和产业部门R&D 投入的直接和间接强度[5]。原高新技术企业认定条件是与《高新技术产品目录》强挂钩。从总体上看，我国的《高新技术产品目录》是以OECD（即经济合作与发展组织）、美国高新技术产品目录（如DOC1-3 及AT P——美国先进技术产品目录）等为底版编制的。因此《高新技术产品目录》中的产品大多反映了R&D 投入的结果。但是，以结果而不是以过程和行为来选择支持对象的主要问题是：第一，忽视了技术创新的源头和主体，对加工生产环节较为偏重；第二，无法囊括日新月异的创新行为，特别是不能很好地涵盖工艺创新和日益增多的服务业创新活动。对此，新政策的调整突出了以下4 个重点。
1.不重“运用什么技术”，而重“怎样改变技术”
新的高新技术企业政策根据中国产业技术发展需要，对企业的研发活动作出明确定义，重点落在“创造性运用新知识或实质性改进技术、产品（服务）、工艺、材料、装置”上，强调必须剔除技术的直接应用行为[6]。企业所运用技术的绝对水平高低不是政策关注重点，企业只有在其“输入”技术的基础上，进行较大改进和创新才可获得相应认可。需要说明的是，新政策只是借鉴但并未完全照搬美、英、加拿大及OECD 组织的研究开发判定标准，在一定程度上把“发达”定义转变为“发展”定义：发达国家大都以在“全球范围内的首次尝试”作为研究开发活动的前提特征 [7]，而新政策只要求企业创新活动在所在省范围内具有先进性。
2.强调技术功能，弱化产品导向
新政策不再与产品目录挂钩，而是根据《规划纲要》、“十一五”科技发展规划和国家高技术产业化重点方向，编制了《国家重点支持的高新技术领域》（以下称《技术领域》）作为认定依据。《技术领域》中的表达方式更多强调技术在解决经济、社会、产业方面的功能，不限定具体的技术路线和产品形态，所以大大扩展了领域的涵盖范围，缓解了产品目录的滞后性和创新的不可预见性之间的矛盾。
3.  从制造业研发扩展到服务业研发
信息技术与服务业的融合，产生了主要依托信息技术和现代管理理念的知识密集、高附加价值和高带动性的现代服务业，如文化创意产业、动漫产业、物流、网络服务等，它们正在成为世界发达国家和新兴工业化国家的经济增长热点。同时，制造业出现了服务业化趋势，其价值实现的重心也正在从产品转移到了系统解决方案上。新政策不仅在《技术领域》中增加“高新技术服务业”领域，还专门提出了“现代服务业的研发活动”确认标准，解决了以往现代服务业企业不能认定高新技术企业的问题。2008 年，在高新技术服务业领域内认定的高新技术企业数达776家，占高新技术企业总数的4.49%，标志着高新技术服务业认定和获得税收政策优惠的开始启动。
4. 研究开发的持续投入与研发资源的科学管理并举
第一，在调研中发现：我国企业研发投入强度与发达国家差距很大，对研发投入等资源的管理水平差距更大。以知识为基础的创新活动比一般商业经营行为对科学化管理的要求更高，不仅需要分析技术性能，需要慎重和有远见的财务和市场分析，更需要有目的、有组织、有系统的管理。第二，现阶段研发投入对我国企业乃至对全社会而言都还是相当稀缺的资源。高新技术企业税收优惠是国家财政对企业研发活动的补贴，因此企业负有合理配置研发资源的责任和义务。新的高新技术企业政策不仅规定了研发活动的测度和研发费用辅助的核算办法，还设立了引导指标，对研发项目的可行性论证、研发人员的激励、研发组织的管理等提出了要求。据统计，2008 年新认定高新技术企业户均研发投入961 万元，是2007 年原高新技术企业户均研发投入的3.07 倍，其中58% 的企业研发强度超过了6％，27％的企业研发强度约为10% ；新认定高新技术企业近三年来共开展了15 万余个研发项目，平均每个企业每年开展3 个项目，每个项目平均规模在300万元以上。
 
四、引导企业综合灵活运用内外部、境内外科技资源
近些年来，企业的技术活动呈现了开放化的特征，技术创新效率不仅决定于企业内部组织，还决定于技术的多向转移、研发外包、共性技术平台建立、产业与技术联盟等，这些技术联系往往要跨越企业、行业乃至国家的边界。因此，企业必须学习与境内外其他企业之间，与高校、研究院所和各类技术服务中介机构之间建立动态多赢的合作关系。
1.鼓励建立以企业为核心的产学研结合机制
新政策在研发费用核算时允许计入委托外部研究开发费用，即可计入企业委托其他企业、大学、研究机构、转制院所、技术专业服务机构和境外机构进行研究开发的费用。
2. 扩大外商投资企业的技术带动和外溢效应
外资技术型企业仍然是我国技术进步的重要推动力量，是高新技术企业群体中不可或缺的组成部分。新办法对自主知识产权获取专门规定了“独占许可”方式，就是考虑到跨国公司知识产权全球化管理特点。在研发投入上，新办法规定了在大陆境内发生的研发费用占总费用的60％，也是考虑到外资企业和境外其他主体之间的密切技术联系，相当部分的研发活动必须在境外开展。总之，这些制度安排的目的是鼓励引入更多高质量的，特别是技术外溢大、研发活动密集的外资企业。从2008 年认定结果看，外资企业数量为2330 家，占新认定企业的17.7％， 高于2007 年当年认定（外资1948 家/12940 家）的2.6个百分点。且从经济规模和总量上来看，外资高新技术企业占比更大，其总收入占新认定高新技术企业的32%，工业增加值占30.2%。
 
五、引导企业采用多种方式快速转化各类科技成果
企业通过研发，形成的知识产权或非知识产权科技成果只有或者转化为现实的产品，或者支撑了生产工艺的改进才能产生现实的经济效益。在开放型技术创新条件下，企业不仅需要吸收大量的外部科技成果，同时会产生大量的可为本企业、行业甚至是其他产业部门企业运用的成果。因此，企业既要加快成果转化为自身的产品或服务，也要考虑技术许可等外部转化方式，最大化总体收益。
1.鼓励多种形式的内部转化
《认定办法》对科技成果的规定范围较广，包括：企业自己立项的研发活动转化为图纸、样机、样品和生产工艺流程改进；以技术合同、许可或购入的知识产权转为现实生产力；从样机、样品、有关设计进入规模化生产。
2. 鼓励多种形式的外部转化企业自身的科技成果通过外部转移时，也算作企业科技成果转化，即以知识产权转让、技术合同（许可）方式向外转移；以图纸、样机、样品对外进行销售；以本企业技术对外进行服务等。
2008 年新认定高新技术企业
高新技术产品（服务）销售收入为31576.9 亿元，比2007 年增长9％，按照新办法的规定，这一指标实际既包括将内外部科技成果转化为企业产品（服务）的销售收入，也包括了企业科技成果转让收入、技术承包、技术服务、技术咨询及接受委托研究开发的收入。
 
六、引导扩展期企业着力突破增长瓶颈制约
高新技术企业政策的推出与国家高新区政策息息相关。1988 年国务院开始批准设立国家级高新技术产业开发区，1991 年原国家科委制定了《国家高新技术产业开发区高新技术企业认定条件和办法》，在国家高新区企业中划定了可享受优惠政策的群体[8]。这些政策，有的随着经济体制的改革不再有必要实施有的又已扩大到实际发生有关技术创新的非高新技术企业群体。2008年之前，只有国家高新区内的高新技术企业可以享受企业所得税优惠政策。20 世纪90 年代中后期以来，我国加速出台了大量支持企业技术创新的政策，有的针对解决初创期企业孵化难题（如各类基金、孵化器）；有的则不分企业规模大小，定位于鼓励单项技术创新行为（如研发费用加计扣除、技术转移等）；政策种类涵盖了财政、税收、金融、土地等多个方面。新时期高新技术企业政策既要突出其所得税政策的基本特点和优势，也要精准化定位，与其他各类政策形成合力，避免简单重叠，以提高政府公共资源的效能。
1.以所得税优惠增强企业扩展能力
通过设置总资产和销售收入的增长率等引导指标，使政策更加聚焦于弥补或强化我国技术型企业发展阶段的薄弱环节——扩张发展期。处于这一阶段的技术密集企业，前期一般进行过相对较大的技术开发与产品生产总投入，虽然在会计核算上可能开始出现账面“盈余”，但收入还不能覆盖前期投入，而业务的迅速扩展使企业面临着更大的资金压力。新政策重点对该阶段企业实施较低税率，减缓资金净流出。从2008 年新认定企业的规模看，处于中等规模的企业比重有所上升：2008 年销售收入超过2 亿元的占24.10%，占比高于2007 年的 11.3个百分点；在5000 万元-2 亿元的占28.00%，占比高于2007 年的9.1个百分点；从成长性指标看更为明显，2008 年新认定高新技术企业总收入增长率为9.3%，是原高新技术企业增长率的近一倍。
2. 辅助企业利用多种发展资金
除专项所得税优惠政策之外，高新技术企业已经或正在成为金融投资政策的聚焦点。《所得税法》规定了投资中小高新技术企业的创业投资机构，按一定条件可享受应纳税投资额抵扣的优惠；银监会出台了《关于商业银行改善和加强对高新技术企业金融服务的指导意见》；地方政府也推出了一些相应的政策，涉及资金、人才、土地等方面。高新技术企业认定程序实际是一个严格筛查和严密论证的过程，能够有效地降低信息不对称程度。获得资格的高新技术企业，因其技术创新性和成长性，易于受到金融机构和金融市场的关注。2009 年对新认定的442 家高新技术企业的随机抽样调查结果表明，其2008 年获得的商业银行贷款是2006 年的2.3 倍，比2007 年增长了64.4%。根据深圳证券交易所的最新统计，截至2009年底，高新技术企业占上市公司总数的35.5%，高新技术企业在中小企业板和创业板上市公司的占比达到70.03％和91.67％。
 
七、引导企业更加规范地运用公共财税与科技政策
将税收优惠与财政直接投入同等对待进行管理与监督，是社会主义市场经济公共财政与科技政策发展的必然进程。限于当时的一些特定情况，老办法对认定的管理、监督检查等程序都未作规定。新办法管理体系方面作了较大的补充和完善，使之更符合现代公共政策管理的要求。新认定办法确定了科技、财政和国家税务总局三部门联合工作机制，成立认定工作领导小组，作为决策、监督层；下设认定工作常设办事机构，负责认定日常监管和企业备案管理；具体认定工作由省级科技行政管理部门会同省级财政与税务部门组织、管理，通过组织专家评审、定期召开四部门[9] 联席评议会议认定企业；有关财务审计事务委托合格中介机构和聘任专家承担，地方科技与财税部门进行监管。申请企业按照《认定办法》和《工作指引》的相关规定进行自我评价和申报，中介机构和专家对企业各项活动是否符合要求进行审计、认定，经认定的可享受税收政策。通过一套较为严密、规范的运作程序设计，既保证了税收落实的效率（2009 年税收落实率达到90％以上），又增强了企业规范运用公共科技政策的意识和能力